“对地方发债限制过多？预算法修订案惹“收权”争议”

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经记者钱从北京微发

十二届全国人大常委会第八次会议将迎来《预算法》修正案草案的第三次审议。 4月21日提出的修正案草案三审稿确定了有条件适度放开地方政府举债权力。

在地方债规模达到10万亿元的背景下，是否允许地方政府举债是《预算法》编纂的难点和焦点。 随着三读的公开，也有意见认为中央对地方的债务发行限制过多。

昨天( 4月22日)，一位财税专家对《每日经济信息》记者表示，三审不如地方债问题一审，地方政府发行债务的权力大幅缩小，不利于真正的地方债市场的建立。

三审设立地方债“防火墙”

《预算法》对地方债发行问题的修改经过曲折，在《预算法》修正案草案一审中调整为“地方政府不得发行债务”，但年6月提交审议的草案二审稿恢复了现行《预算法》中关于地方不得自行发行债务的规定。

记者获悉，此次提交的草案三审稿第35条规定:“经国务院批准的省、自治区、直辖市常规公共预算所需建设投资的部分资金，可以在国务院明确限额内，通过发行地方国债借款的方式筹集。”

全国人大法律委员会副主任委员李飞21日表示，三审办对地方发债也规定了许多限制。 例如，将举债主体确定为“经国务院批准的省、自治区、直辖市”。 举债方法仅限于“发行地方国债”的用途是“常规公共预算所需建设投资资金的一部分”，“不得用于经常性支出”的债务必须是“稳定的偿还资金来源”。

此外，三审在债务规模和管理方法上设有“防火墙”。 举债规模由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。 省、自治区、直辖市按照国务院发行的限额借款列入本级预算调整方案，并报本级人民代表大会常务委员会批准。 ”

这一系列地方债的设置，在财税界和地方引起了争论。 与人大常委会预算实务委员会关系密切的人表示，“目前地方能否发债存在分歧。 地方政府想借钱，但是中央专家反对向地方借钱的权利。 ”

中国政法大学财税法学研究中心的施本文认为:“目前的三审不如一审。” 审计中关于杠杆作用谈到“要进行债务余额管理”，具体的发行由负责本地区的政府机关统一管理。

财政部公布的《年地方政府自身债务试行办法》显示，地方政府发债仍由中央财政“盘根溯源”，其自身债务的规模、用途等已有规定，与中央代为发债没有根本区别，地方政府在债务发行问题上仍有自主权。

无论是中央代为偿还还是自主借款，其规模始终是少数，因此地方政府的经营权与财政权不一致的现实，给地方带来了巨大的资金不足，往往通过平台企业以隐性债务的方式进行举债。

第十八届中央委员会第三次全体会议《政策决定》向地方发债发出了积极的信号，首次提到“允许地方政府通过发债等多种娱乐方式拓宽城市建设融资渠道”。 可以认为，这个信号正迫使现行的《先验计算法》的编纂工作逆向进行。

根据今年3月出台的《国家新型城镇化规划(年)》，在完善的法律法规和地方政府债务管理制度的基础上，建立地方债发行管理制度和评级制度，允许地方政府发行市政债券，拓宽城市建设融资渠道。

3审查通过的可能性很低

由于《预算法》实际上并未起到限制地方举债的作用，加上中央对地方债务的态度日渐明朗，《预算法》的编纂越来越受到关注。

考虑到地方政府自主发行债务对债市和金融市场的影响，很多金融机构、评级机构从去年开始为地方自主发行债务做准备。 作为举债主体的地方政府作为越来越多的市场主体的作用在资本市场参与债券交易活动

本文认为，真正的地方债制度应赋予地方政府一定的权力，但三审地方债权仍完全掌握在中央手中，且三审比一审退步，“从放权上看，地方发债权力大幅缩小。 ”。

不愿指名道姓的财税专家说:“这符合中国国情，所以如果地方财政风险膨胀，中央政府就必须兜圈子。”

审计署年鉴报告显示，截至去年6月底，各级政府债务规模超过20万亿元，其中地方政府负有偿还责任的债务超过10.8万亿元，地方债务半年增长13%，近200个县债务率超过100%。

中央财经大学财经研究院院长王雍君对《每日经济信息》记者表示，此次三查读对地方债问题的说法，还是考虑到去年全国地方债评选中凸显的风险较低，采取了严格调控的状态。 但是，他认为三审存在监管漏洞，认为“按现行体制实施审批制是合理的，但从快速发展趋势看，地方政府应该面向资本市场独立发行债券，投资者参与。 在比较健全的债市中，中央不需要采取严格的批准制。 ”

但是，三个审查可能需要进一步研究。 全国人大常委会有关人士表示，这次会议是新一届常委会首次会面，首次审议《预算法》草案，这次是先熟悉条文，再深入研究。 因为条件还不成熟，所以这次通过的可能性很低。 ”