“加快探索农村土地流转 破解建设用地紧张”

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原标题:学者官员争论现有土地的法律和政策障碍——

探索农村土地流转以化解建设用地紧张局势

北京怀柔区龙庆峡有70家小村庄，占有100亩宅基地，全部为土间。 当地政府为了改善农民的生活，引进了一家公司进行土地开发，在100亩宅基地上建了800户房子。 每个村民分为三家，剩下的近600家准备出租和出售以补偿建设价格，但上级政府的一张公文被认定为非法建筑，房子被没收，长时间空放置，成为老鼠的住处。

这是清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明教授在中国农村金融论坛成立仪式上讲的一段插曲。

以及庞杂的土地制度

现行法律规定，城镇土地属于国家所有。 根据《土地管理法》，任何单位和个人进行建设，需要采用土地的，应当依法申请采用国有土地。 因为龙庆峡的100亩宅基地不属于国有土地，所以在上面建造的房子变成了小产权的房间。 蔡继明不明白为什么合理行为得不到法律保护。

的国有土地，国家所有土地和国家征收的原属于农民集体所有土地，所以农村集体所有土地要成为建设用地，必须经过身份转换。

在这一身份转换过程中，隐藏着征地拆迁纠纷、失地导致农民失去保障等诸多矛盾和问题的根源。 农村集体所有的土地包括承包经营的土地和住宅建设以及其他建设用途的建设用地，前者是承包经营权，后者是聘用权。 蔡继明认为，涉及农村建设用地的目的，无非是农民在农业生产以外，满足日常居住需要，并迅速发展非农生产，最终目标是增加农民收入。 现在农村乡镇的公司倒闭了。 为什么不能让商社建设呢？ 这也是为了给农民增加收入。

蔡继明的观点具有代表性，主张开放农村集体建设用地进入市场，建立城乡统一的建设用地市场。 对此，中央农村实务领导小组办公室主任陈锡文坚决反对，认为所有国家的土地市场是分类的，农地有农田市场，商业用地有商业用地市场，各类用地无论如何流转，只要计划用途不变，都不能去其他市场

这关系到保护私权和维护公权的关系来解决问题，良好的土地制度应该在保护私有土地的产权和维护政府的土地管理权之间取得平衡。 陈锡文说，一个比较合理的土地制度有两个基本核心，一个是产权体系，需要非常明确的产权规定和产权保护，一个是政府对土地的管理，因为土地利用具有外部性。 任何具有外部性的东西都需要非常严格的管理。

陈锡文承认，政府行为对产权的不尊重程度世界罕见，传统方法对土地所有权人的合法权益极为不尊重。 对于不尊重产权，损害产权人正常权益的情况，应该进行改革，但只要土地不属于自己，就可以随心所欲。 他认为，他现在过于重视产权人的权利，忽视了土地利用中应遵循的基本事项，倾向于纠正不正当行为。

“我也知道很多专家教授为农民不公，但为什么说农民小产权房不合法呢？ 这是对农民集体土地所有权的歧视。 其实这是另一回事。 不合法不是因为农民的土地，而是不符合计划。 这个地方计划没让你盖过房子。 怎么才能盖房子？ ”陈锡文说。

土地所有权不仅是转让的一环，作为抵押物获得贷款也是重要用途，但至今仍存在障碍。 中国银监会副主席阎庆民介绍说，由于耕地18亿亩红线和农村宅基地无法改造这两个前提，金融系统提供融资将面临法律问题。 对此，陈锡文认为，担保法规定农村土地承包经营权和宅基地开采权不可抵押，这两物权是农村集体经济组织成员权的体现，如果抵押物不变设定范围，农村集体经济组织和村社组织都将遭到破坏。

18亿亩耕地红线争论

土地用途简单分类，除了粮食种植和房屋建设外，对于人均耕地稀少的中国，土地耕作用途最受政府重视，这也是保证18亿亩耕地红线的由来。 作为具体负责农村事业的高级政府官员，陈锡文几乎每次公开都会谈到粮食安全问题，他给出的数据确实很有说服力。

陈锡文说，城市化进程不断推进，广大农民成为居民，国民整体食谱成分、饮食质量明显提高，对我国粮食供给和其他重要农产品供给提出了越来越高的要求。 中国粮食产量已经连续9年丰收，从2003年总产量8614亿斤上升到去年的11790亿斤，其他农产品在数量上有明显增长。 但问题是，尽管如此迅速的增长，进口却在迅速增长，表明目前国内农业的增长仍然不能满足社会整体对农产品诉求的增长。

据专家估算，去年我国进口农产品按自身生产水平计算，约需要7亿多亩农作物播种面积，而目前我国只有24亿亩，粮食不可能完全自给。 “所以，在下一步中，我们必须认真考虑它们应该在国内确保，它们应该通过国际市场、国际资源获得。 ”陈锡文说。

关于粮食安全问题还有一种看法，认为完全没有必要拘泥于粮食自给，应该着眼于全球供需平衡，有必要研究是否需要继续严格遵守国内耕地红线。 中国金融四十人论坛提出了年内重要课题“经济体制改革深化点行业一揽子方案”的子课题“土地制度改革和新型城市化”，主张中国应转变粮食自给观。 目前，我国粮食安全得到保障，从国际经验来看，粮食自给率维持在90%以上普遍被认为是安全的。 可以将扣除大豆进口后的粮食进口量与国内粮食总产量的比率控制在10%以下作为确保我国粮食安全的基础。 在此基础上，扩大农业国际贸易和投资。

该报告提出了大力扩大城市建设用地规划，改变严守耕地红线的思路，从保证实物耕地总量红线转向保证以产量加权的土地当量红线，实现全国土地占有平衡。

探索农村

集体建设用地转移

一方面，建设用地十分紧张，另一方面，农村大量建设用地闲置浪费，因此有专家学者表示，尽管存在法律和政策障碍，但也应加快推进农村集体建设用地转移的探索。

中国金融四十人论坛组织的专家表示，由于农村生活人口大量进入城市，农业收益低，许多耕地荒废。 目前，城市农民工数量为2.3~2.6亿人，农村生活人口有所减少，但农村建设用地数量反而有所增加。 这是因为农村居民点闲置用地大量发生。 估计现在的闲置规模达到185~285万公顷，相当于现有城市用地的四分之一到三分之一。

与此同时，城市化对土地的诉求更加强烈。 上述专家预测，截至2009年，中国城镇化率为60%左右，城镇人口约8.5亿，比年末城镇人口增长1.4亿。 目前，我国城镇工矿用地规模已经突破10万平方公里。 如果人均100平方米为新的城市人口提供工矿用地，城镇用地总量将突破11万平方公里。 这个数据大大突破了国土资源部土地利用总体规划中年城镇工矿用地达到10.65万平方公里的控制目标。

事实上，许多地方政府试图通过巧妙的设计来突破政策和法律的限制。 2005年10月1日，广东省政府出台《广东省集体建设用地采用权流转管理办法》，确定广东省内集体建设用地直接进入市场交易，自由出让、转让、租赁、抵押，与国有土地“同地、等价、同权”，农村的 之后，成都、重庆等地进行了同样的试点。

《土地制度改革与新型城市化》提出，要提高土地利用效率，要结合城镇低效用地的利用和农村闲置建设用地如城乡建设用地的增减，重新开发城镇低效用地，恢复工矿废弃用地等。 应鼓励地方政府在不减少耕地的情况下进行探索。

来源:证券时报原文链接: epaper.stcn/paper/zqsb/html/epaper /索引/内容_ 474057