“最重要的“决策”：既讲近功 又求长效”

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十八届四中全会闭幕五天后，10月28日发表了《全面推进依法治国几个重大问题的政策决定》全文。 这是加快建设社会主义法治国家的决定，这是目前中国最重要的决定。 “天下的事，制定法律不难，但制定法律很难。 ”全面推进依法治国的关键是保证法律的严格实施，“法律成立，有罪必实； 命令我，只是去了不回来”。 政府是执法主体，针对执法行业存在的突出问题，《决定》提出了一点重要的措施。 这些措施都具有强烈的对比性，该党十八届三中全会的精神代代相传，对法治政府的建设十分重要。

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部门立法争议的处理:决策机构引入第三方的判断

经记者王辛夷出生于北京

昨天( 10月28日)发表的《中共中央关于全面推进依法治理若干重大问题的政策决定》(以下简称《政策决定》)指出，决策机关对部门间争议较大的重要立法事项，要引入第三方的判断，充分听取各方面的意见，进行协调

在我国，部委作为中央政府的重要组成部分，被批准制定立法提案权和规则，许多法律法规由主管部门起草。 “这种立法方法带有部门良好的色彩，很容易将部门纠纷带入立法。 ”国家行政学院法学院教授杨伟东在接受《每日经济信息》记者采访时表示。

立法的一些事项不能长时间拖拖拉拉

有人把我国部门立法的现状总结为“部门优势化、优势法制化”。 这几年，部门立法游戏越来越激烈。

年10月底，环境保护部向全国人大环境保护法修正案(草案)公开表示不满，开启了主管部委向立法机关发难的前川，但争论双方背后存在着优势需求博弈的白热化和立法思路、主体争论的现实困境。

杨伟东认为，立法本来就是利益的和谐。 但是，在我国，这类游戏仅限于高墙之中，法律规范的对象不太容易参与。 “游戏应该公开，各方参与越充分，参与者越有代表性，对立法越好。 ”他说。

《政策决定》提出，部门间争议较大的重要立法事项，不能长时间拖延。 “拖拖拉拉”现象在我国立法过程中普遍存在。

杨伟东表示，针对部门间的争议，我国迄今为止的处理方法首先是部门间的协调，协调已经不能由上级决定。 在这个过程中，有些部门搁置争议，为了保证引起立法流产的法律通过而模糊规定，或者删除对某些核心问题的表述。 “在所有情况下，这意味着法律利益与预期相差甚远。 ”杨伟东说。

请第三者写“处方”

在这次“决策”中，为了处理部门间争议较大的重要立法事项，决策机构决定引入第三方的判断。 这意味着不仅是上级，立法过程中又多了一名裁判员。

事实上，在立法行业，我国的一点地方也已经开始了尝试。

据报道，去年以来，重庆市人大常委会、重庆市政府在当地开始了法规和规章的全面清理工作。 通过政府购买服务的方法，整合当地大学专家学者，全面扫描该市的地方性法规、政府规章，出具详细的“诊断”报告，对法规的制定、合并、废案、修改问题提出建议“处方”。

“地方探索可以为下一步工作提供参考。 ”杨伟东认为，“决策”的表达明确了引进第三方的大方向，但在具体业务中有必要处理以下问题。

首先，谁来判断？ 他认为判断方面可以像重庆一样和高中合作，也可以由固定的委员会进行选举。 但方法可以灵活，但必须保证第三方的独立性。

其次，要保证判断过程的全面客观，争论双方与判断方接触的方法、机会必须完全平等。 其他国家机关不得施加压力。

另外，杨伟东提出了疑问。 “判断报告书怎么用？ 判断结束后，判断报告是作为决策机关的参考，还是作为决策的一部分。 所有这些都需要未来的研究和探索。 ”

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立法联系改革决定:先试着寻求法律认可

经过记者周洲从北京出发

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的政策决定》(以下简称“政策决定”)结合立法和改革决定，提出要实现重大改革有法可依、立法积极适应改革和经济社会快速发展的需要。 实践说明有效时，必须迅速上升为法律。 实践条件还不成熟，必须先行尝试的，应当按照法定程序授权。 对不适应改革要求的法律法规，应当及时修改和废除。

《政策决定》公布后，开展试点的上海自贸区和等待批准的天津、广东、福建等地方自贸区，将来可以开展以准入前国民待遇和负面清单为中心的管理体制。

上海自贸区本身是探索现代国家执政能力体系的试验区，是对外开放的新举措，也是本届政府的重要改革。

上海自由贸易区研究院秘书长、上海财经大学世界经济贸易系副主任陈波向《每日经济信息》记者表示，以取消上海自由贸易区内外资“三法”为基础，以负面清单管理体制投资制度改革、央行上海自由贸易区“金融30条”改革扶持为基础的《自由贸易区条例》，实际上是自由贸易区条例。

准入前国民待遇、负面清单是上海自贸区试点的要点，也是上海自贸区可复制可宣传经验中最重要的项目。

10月27日，中央全面深化改革领导小组第六次会议召开，审议《关于中国(上海)自由贸易试验区业务进展和可复制试验经验的宣传意见》。 习大大确定的中共中央总书记说:“上海自贸试验区取得的经验，是我们在这个试验场试验培育的种子。 要让这些种子在更大范围内播种扩散，尽快开花，在其他地区可以宣传的，要向全国宣传在试验中获得的可复制的可宣传经验。”

如果没有法律援助，负面清单制度就很难向全国宣传。

陈波说:“负面清单要么大胆地复制到全国进行宣传，要么在其他地区进行尝试，但很难复制到全国。 点到面的宣传涉及许多法律问题，要在全国范围内复制就必须修改法律。 新法替代旧法必须通过人大讨论、决议，其过程不是一蹴而就的。 但是，现在开始可以复制积分(从上海自由贸易区到其他地方自由贸易区)。 ”

他进一步解释说，负面清单实际上是管制，管制需要特别明确。 陈波认为，上海自贸区尝试负面名单已得到国务院行政命令和全国人大批准。 “但是，其他地方政府没有相关规定可以执行本辖区内的新法律制度。 没有正常的法律途径，没有得到人大常委会的授权，怎么能做出这样的尝试呢？ ”。

“如果没有相关规定，这些地方性的尝试要么犯法，要么只有行政效力。 这些地方的复制品，只在其行政监督管理范围内进行一两个行政改革，相当于不具有法律效力。 既然不是法律，尝试有什么意义，就不会同时被宣传。 ”陈波说:“从法律意义上说，如果其他地方只是效仿上海自由贸易区，那么从一开始就应该是违法的。 没有得到全国人大常委会的授权，怎么才能制定自己的新法律呢？ ”。

其他地方政府复制负面清单的办法，如果国务院行政命令和全国人大无权授权修改法律，只能在行政审查的基础上变更。 行政审批本身是违背法律的，但国内行政审批违背法律的也不少见，大多行政指令大于法律。

“无论从哪个立场来说，有些地方政府的尝试都不是往前走，而是往后走。 从正面意义上理解，只能说这些地方政府在为制度创新做出努力和尝试。 ’陈波这样解释了地方政府的尝试。

对上述问题，十八届四中全会显然有很深的认识。 在《政策决定》第二款“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”中定义了这些问题。

星投资首席战略师杨玲对《每日经济信息》记者表示，一旦负面清单管理制度在全国范围内得到宣传，金融等目前受到严格管制的领域有可能成为最大的受益者。 预计金融市场化改革进程将大幅加快，但市场化改革将极大释放金融业各参与主体的活力，证券、保险等非银金融板块将迎来大快速发展，明年或取得好成绩。

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法治是产权的“护卫”:公司有权拒绝没有法律根据的要求

经记者钱从北京微发

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的政策决定》(以下简称《政策决定》)指出要加强主要行业立法。 完善的社会主义市场经济法律制度国家保护公司以法人财产权依法自主经营，自负盈亏，公司有权拒绝任何组织和个人的无法律依据的要求。

知名经济学家宋清辉在接受《每日经济信息》记者采访时表示，“深化经济体制改革，需要运用经济手段和法律手段，建立以市场经济为基础的法律体系，保持国民经济持续快速健康发展，保持社会稳定。”

公司获得了“尚方宝剑”

《政策决定》指出，社会主义市场经济本质上是法治经济。 市场要在资源配置中发挥决定性的作用，更好地发挥政府的作用，就必须以保护产权、维护合同、统一市场、平等交换、公平竞争、比较有效的监管为基本方针，完善社会主义市场经济法律制度。

天津财经大学教授李炜光表示，《政策决定》多次提到产权问题，产权必须受法律保护，产权与税收密切相关，征税必须在产权确定后征收，产权所有人都必须加入税收制定过程

国家行政学院研究员张春晓表示，要加强对国有集团所有权的产权保护，也要依法推进国资改革，对国有资本改革和监管的任何制度、任何手段和任何重大改革，都要依法依据。 “中国已经颁布了《公司国有资产法》，但许多条文对国有企业改革的指导性没有完全体现出来，法律应起到的平台和触底作用没有得到强调。 ”

李炜在接受《每日经济信息》记者采访时表示:“公司有权拒绝毫无法律依据的要求。” 这等于给了公司宝剑。 “你提出某个要求必须是合法的。 如果没有依法我可以质疑和拒绝。 这体现了法治思维，也是共治思维。 ”

财政税法立法加快

《政策决定》还表示，要加强市场法律制度的完善，编纂民法典，制定快速发展规划、投资管理、土地管理、能源和矿产资源、农业、财政税收、金融等法律法规，促进商品和要素的自由流动、公平交易、平等采用。 依法加强和改善宏观调控、市场监管，反对垄断，促进合理竞争，维护公平竞争的市场秩序。

中国政法大学财税法研究中心主任施本文在接受《每日经济信息》记者采访时表示，在市场经济的法治体系中，最缺乏的是财税和资源行业的法律，这些行业又很重要。 “财政是国家治理的基础和重要支柱，缺乏这一重要行业的法律，当然必须加强立法，对市场公平竞争、提高社会整体资源配置效率、发挥市场决策作用、转变政府职能、提高资源高效利用具有重要意义，是市场机制完整的必要支撑条件 ”

今年8月31日，第十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了关于修订预算法的决定。 但是，目前财税行业法制建设还有很多空小白，以税收法为例，我国目前有18种税，但只有3种税在立法。

李炜光说，推进法治进程，财税关键在于立法，财税法治建设要从预算法开始，预算法的编撰提供了良好的经验，“真正的法治要做大协商，不要只听指导，而是要全员参与。”

宋清辉说，社会主义市场经济本质上是法治经济。 我们只有尊重市场经济快速发展的规律，建立社会主义市场经济的现代治理体系，用健全的法律法规加以规范，制约人们的市场经济行为，才能达到建设法治政府、完善法治经济、推进依法国家治理的历史重任。

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维护审计独立性:通过垂直管理加强反腐工作

经过记者韩冰从北京出发

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的政策决定》(以下简称《政策决定》)指出，要完善审计制度，加强上级审计机关和下级审计机关的指导，探索省以下地方审计机关人才的统一管理

中国政法大学教授张树义在接受《每日经济信息》记者采访时表示，加强审计部门的垂直管理和省以下地方审计机关的人力财产统一管理，可以使审计部门摆脱地方政府的干预和控制，保证审计工作的独立性。

《每日经济信息》记者了解到，世界上绝大多数国家的审计机关独立于政府，直接向立法机关、权力机关负责，此前许多学者建议将我国的审计部门改为向全国人大负责。 但是，中国人民大学法学院教授朱大旗认为，上述建议暂时不容易实现，他说:“因此，将首先从省级以下的鉴定机构开始改革。 ”。

加强上下垂直管理

《政策决定》规定，必须完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。 审定并全面覆盖公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任的情况。 加强上级审计机关对下级审计机关的指导。 探索省以下地方鉴定机构人员财产的统一管理。 推进审计职业化建设。

《每日经济信息》记者了解到，根据现行《审计法》等法律法规，我国基层审计机关受本级人民政府和上级审计机关的“双重”指导，但本级政府的指导“权力”明显大于上级审计机关。 据湖南省怀化市审计局刘空军介绍，对该地13个县(市、区)的基层审计机关进行了调查，发现62%的班员事先未征求上级审计机关的意见，而是流于双重管理。

根据刘空军的例子，“在严格按照干部双重管理工作若干规定执行的23位领导中，有2位县已被县委组织部谈话任免，随后，在上级审计机关的询问下，该组织部长对审计进行了双重管理。 ”

“鉴定实际上在反腐败中起着非常重要的作用。 》北京大学法学院教授刘剑文表示，无论从国家治理的角度还是从反腐败的角度看，上述《政策决定》副本都可以对独立评鉴起到积极作用，使评鉴成为监督政府的重要工具。

节约和统一以下地方人的财产

现在，由于审计机关的人、财、物、事都由当地人民政府管理，审计机关越来越受制于当地的市、县(市、区)委员会和市、县(市、区)人民政府。 刘空军方表示，在这种体制下，审计机关越来越多地发挥内部审计部门的作用，对经济的监督作用非常有限，因此审计机关“即使有法律也不能依法查处”。

对照上述现状，《政策决定》确定探索省以下地方审计机关人财产的统一管理。

“审计机关只有远离当地政府的管理，才能比较公正客观地发布审计报告。 ”朱大旗等人表示，如果审计机关的人权、财权不能相对独立，则受当地政府影响较大，这些措施首要是加强审计执法，强调了审计在治国中的重要性。

关于上述“决策”副本，也有一般建议，即在垂直管理后，审计部门的权力是否过大？ 张树义对《每日经济信息》记者表示，审计部门在对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任的情况进行审计的同时，还要接受纪检、人大等部门更严格的监督，以确保我国审计工作的依法进行

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推出环保型剑:生产者违法价格大幅上涨

经记者李彪从北京出发

发表了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的政策决定》(以下简称《政策决定》)，对依法保护生态环境提出了确定的要求，加强了生产者的环境保护法律责任，大幅提高了违法价格。

中国人民大学环境政策与环境规划研究所所长宋国君在接受《每日经济信息》记者采访时表示，目前的环境法体系，已经逐步提高生产者的环境违法价格，最终的落实也需要结合污染物排放许可制度，才能更加规范。

加强生产者环境保护的法律责任

近年来，在环境保护部门多次通报的环境违法案例中，有公司多次禁止的环境违法行为，对推进环境保护事业提出了挑战。 业界专家认为，提高环境违约价格是抑制环境违约问题的“良药”。

在“加强重要行业立法”一项中，《政策决定》指出，要用严格的法律制度保护生态环境，比较有效地约束开发行为，加快建立促进绿色快速发展、低碳快速发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅提高违法价格 建立自然资源产权法律制度，完善国土空间开发保护法律制度，制定完整的生态补偿和土壤、水、大气污染防治和海洋生态环境保护等法律法规，促进生态文明建设。

年4月，通过了新修订的《环境保护法》，其中制定了每日连续处罚、扣押、停产限制等条款，对公司违反环境的行为具有一定的威慑作用。

为了进一步细化《环境保护法》的这些重要条款，使《环境保护法》具有可操作性，今年10月，环境保护部印发了《环境保护每日连续处罚暂行办法》、《环境保护扣押暂行办法》、《公司事业单位环境新闻》

《每日经济信息》记者表示，未来一段时间内，与《环境保护法》的某些规定相比，相关部门可能会相继出台生态补偿、总量控制、污染防治许可等一系列配套规定。

宋君认为，“在现行环境法体系的规定中，达到了大幅提高生产者违法价格的法律要求，最终需要规范化执行，可以建立污染防治许可证等制度，加强相关法律条款的执行。”

“目前，我们对违反环境的处罚表现还不太清楚。 发达国家即使受到惩罚也没有违法收益，这在技术上是多且复杂的，但让我们慢慢来做吧。 ”宋君说。

推进资源环境行业的综合执法

多年来，环境监管、执法一直是环保行业的软肋，折射出环保部门的“弱者”。

环境执法涉及多个部门，例如，对汽车尾气超标排放的监管需要环境保护部门和交通部门的协助，对环境有害的公司的关闭和转型需要环境保护部门和发改委的协助。 多部门联合执法，对打击环境违法行为有积极意义。

根据深化行政执法体制改革的要求，根据不同层次政府的事权和职能，在减少层次、整合队伍、提高效率的大致方面，合理配置执法力量。

《政策决定》将推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍的种类，在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等行业内推进综合执法，有条件的行业将实施跨部门综合执法

根据地方各级人民政府对本行政区域环境质量责任的总体要求，在严格的环境行政解释责任和考核之前，资源环境行业推行综合执法，在一些地方已经成为常态。

地方政府失灵是我们环境执法最薄弱的原因，宋国君介绍说:“由于环境保护的特殊性，资源环境行业不仅需要推进部门间的综合执法，还需要包括流域污染、大气污染等在内推进行政区域间的环境执法。”

宋君认为，“我国环保行业执法薄弱是多因素造成的，包括公司对守法要求规定的不确定，没有强调公司需要提供守法证据等，彻底处理这个问题可能还需要时间。”