“刘海波：城镇化过程中要力避土地财政冲动”

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刘海波(中国社会科学院法学研究所副研究员)。

近年来，我国地方政府扩大地方财政收入的重要途径之一是通过招商引资，迅速发展当地制造业，使当地服务业特别是房地产业快速增长，获得营业税、土地出让金等。 在这个过程中，土地成为最重要的政策工具是“土地财政”。

现在，城市化作为基本国策在各地拉开大幕。 如何不让土地财政绝症搭上城市化这一快车，是保障城市化健康、持续快速发展的关键。

土地财政有其特定的历史原因

我国近十几年的工业化，是出口导向型经济的工业化，这吸引了资金、资源、劳动力到沿海的出口导向型部门。 我国出口导向型工业由于初期的国家政策和地理因素而集中在沿海地区，央行投入的人民币基础货币越来越多地为沿海地区所获取，成为公司利润、政府税收、员工工资。 聚集成效形成沿海地区土地与其他地区土地的级差，沿海土地和其他资产备受推崇，具有市场化银行体制下取得信贷的特点。

目前，我国城市土地政策实行土地批量租赁制，本质上是通过提前收取50~70年的地租来收回未来土地的部分涨价，用于市政建设。 即使批量租赁土地，也不能完全公平地回收土地来提高价格。 另外，预收地费会通过提高地价来提高房价。 经济快速发展，工业化、城市化使劳动者创造的社会财富流向经济地区较好的城市及其郊区，集中，使这些地区的土地和房地产市场价值剧增。 我国城市土地政策使少数人占有土地差距，同时形成了不合理的社会激励机制。 这种激励措施对产业升级非常不利，也无法迅速发展社会内需。 我国现行的土地财税政策造成了地租分配的不平等，地价越来越高，城市化的先来者和后来者之间的税收负担极不均衡。

经营城市首先要适宜经营土地

过去十年，以常住人口指标衡量，是中国城市化空前高速发展的十年。 在这十年里，中国居民的支出率从十年前的45%下降到了35%。 过去十年的经验似乎证明，中国特色城市化伴随着内需萎缩、收入差距扩大的过程。

“城市经营”就是实际经营土地，经营成功与否取决于所经营的区域在土地阶梯结构中所处的位置。 “集聚效应”意味着产生地租，特色资源只能集聚在这里； 在城市化进程中，城市房地产增值，远乡房地产相对贬值沿海工业化地区土地增值，中部土地相对贬值。 两者正在消除这种关系。 一个地区的土地经营成功与否，取决于该地区土地对其他地区土地的级差租赁，或“地区特征”。 只有地租得到比较小的地域范围内部成员的享受，才能平衡当地被拆迁征地居民的利益和政府财政收入的利益。

中西部地区特别是非中心城市的地方政府官员必须了解土地财政的逻辑。 当地通过出口导向型产业化和行政中心形成了明显的集聚效应吗？ 表现形式是外国劳动人口的大量流入。 否则，地方政府的财政收入并不是轻易可以通过自己的努力人为创造的。

长江三角洲和珠江三角洲的经验不能向全国宣传。 就中部县乡地区在全国土地级差结构中的地位而言，与全国其他地区完全没有区位特征。 因此，中部县的房地产开发，形成了在本县农村地区收藏“浮财”的局面。 该县居民因政府购买了集中优质公共服务的县房地产，乡村越来越“凋零”。

处理“中部困局”需要公共财政的力量

全国户籍人口最多的中部地区形成了可以说是“中部困局”的局面。 由于地方财政紧张、就业机会不足或缺乏吸引力，当地就业一般无法在当地顺利生活。 中部许多青壮人口在国外打工，但无法在就业地定居。 他们的孩子在家乡完成了教育，父母和自己将来都要在家乡养老，医疗资源主要是为了老人、孩子而消费。 这样，中部地方政府就会形成用当地匮乏的财政资金为非在当地工作的人提供教育、养老、医疗公共服务的局面，形成东部和中部地方政府的权利和义务不均衡等。

中国未来几十年最大的快速发展潜力在于城市化。 如果动力在地租竞争中，深化我国现有的土地财政模式，收入差距将进一步拉大，内需将进一步萎缩，中部贫困将进一步深化。

处理“中部困局”需要经济结构的彻底调整和全国性的财政体制重建。 关于财政体制，要通过正常的转移支付，大幅减少地区间人均财政收入的差距，实现公共服务均等化的伟大目标。 另外，关于中西部地区，中央应该判断部分政府项目是否公益性，使用自主发行的主权货币消除部分地方政府债务。 中央应大幅降低或根本取消出口退税，用节余的中央财政资金补助中西部地方政府财政，消化债务支持社会保障建设和基础设施建设。