“土地储备专项债券首发 “开正门”将堵住违规变相举债“歪门””

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经过记者张钟尹

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最近，财政部、国土资源部发布了《地方政府土地储备特别债券管理办法(试行)》。 这个土地储备特别债券是第一次发行。 《办法》确定，土地储备特别债券是地方政府特别债券的一种，是指地方政府为土地储备发行，以项目对应纳入政府性基金预算管理的国有土地开采权出让收入或偿还国有土地收益基金收入的地方政府特别债券。

上海财经大学副教授郑春荣对《每日经济信息》记者表示，《办法》的出台体现了财政部在地方政府债务管理方面的日益精细化，体现了地方政府债务管理政策的连贯性、连贯性，财政部门对地方债务的管理越来越成熟和深入。

省级政府掌握债务发行的“总门”

地方债通常分为债券和特别债券，前者为无收益公益性事业的快速发展筹措资金，并通过常规公共预算收入偿还。 后者处理有一定收益的公益性事业快速发展的融资难题，用相应的政府性基金或专项收入偿还。

郑春荣对《每日经济信息》记者表示，特别债券在国外通常被称为“收益债券”。 也就是说，政府机关为水利、交通、高等教育、公共医疗等特定项目筹集资金，偿还资金来源于投资项目的收益而不是普通的财政收入。

土地储备是地方政府为了控制土地市场，促进土地资源的合理利用，依法取得土地，进行土地供给的先行开发、储存的行为。 例如，要提供保障性安居工程用地，应对房价暴涨、城市总体规划实施等，需要保障一定的土地储备。

年以前，地方土地储备资金的来源以银行贷款为主。 但是，目前公布的《办法》中确定，各地不得向银行领域的金融机构发放土地储备贷款，土地储备融资的诉求必须由省级政府以发行地方国债的方式处理。 省、自治区、直辖市政府(以下简称省级政府)是土地储备特别债券的发行主体。

郑春荣告诉《每日经济信息》记者，省级政府是土地储备特别债券的唯一发行主体，掌握着债务发行的“总关口”。

那么，如何采用土地储备特别债券呢？ 怎么偿还呢？

新增后，土地储备专项债券资金由财政部门纳入政府性基金预算管理，并纳入国土资源部名录管理的土地储备机构专项用于土地储备。 任何单位和个人不得阻止、侵占、挪用，不得用于经常性支出。

《办法》还确定土地储备项目取得的土地转让收入的，应当按照该项目对应的土地储备特别债券的余额统一安排资金，专门用于到期债券的本金偿还，以其他项目对应的土地转让收入到期债券

郑春荣认为，“这体现了特殊债券的本质，即以项目收益偿还债务本息。” 不同的地块项目位于不同的城市或同一城市的不同地区，融资风险和债券发行利率等不同。 这要求投资者认真判断各个项目的债券投资风险，不要盲目追求债券的绝对收益率。

发行特别债券有助于防范风险

许多接受记者采访的专家表示，发行土地储备专项债券对规范地方政府举债行为、防范风险具有重要意义。

财政部相关负责人表示，在严格执行不得将公益性资产作为资本注入融资平台企业等规定的基础上，通过打开“大门”发行土地储备专项债券，使专项债务偿还的土地储备资产及其预期土地在收入上更加显著， 债券资金由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构特别用于土地储备业务，由融资平台企业等假借土地储备名义进行抵押担保融资的“后门”“非法行为”和防范杠杆作用

中央财经大学中国公共财政政策研究院院长乔宝云认为，通过发行土地储备特别债券加强了债务管理的约束机制。 过去发行的特别债券可以说是巨款对应了很多项目，现在每个发行的债券都有具体的资产和未来的收益对应，从管理上来说各个项目都很明确，监管也很容易。

他还强调，这也将拓宽风险防范渠道，土地储备特别债券也有利于培育地方政府债券二级市场，未来越来越多的投资者参与，市场可以识别项目风险，适当释放风险。

财政部相关负责人表示，土地储备专项债券将根据土地储备业务的实际需要，在发行额度和期限、发行对象、项目管理、收益收益率等方面全面适应土地储备业务优势，健全规范的地方政府杠杆融资机制 保障土地储备行业项目合理融资诉求，防范专项债务风险，妥善解决稳定增长与风险防范的关系，有利于服务改革快速发展的大局。

特别债券为投资者的新闻识别提供了便利

财政部相关负责人表示，选择土地储备等部分政府性基金收入项目分类发行特别债券，将丰富地方政府债券品种，完善地方政府债市，进一步提高地方政府债券透明度，保护投资者合法权益，支持债券科学合理定价， 提高地方政府债券市场化水平，有助于越来越多的社会资本投资地方政府债券，推进私募股权支撑点行业项目建设，挖掘私募投资潜力。

上述负责人表示，土地储备特别债券可以支持单一项目的发行，也可以支持同一地区多个项目的集合发行。 具体根据项目地区优势、实施期限等因素综合明确，便于投资者新闻识别，提高特殊债券市场化水平。

中银国际证券董事总经理尚理慧对记者说，土地储备特别债券的发行丰富了地方债的品种，给了市场投资者越来越多的选择，参与的机会也增加了。 土地储备融资目前已纳入地方政府特别债券，不仅将这种融资更加规范，另一方面也有可能降低这种融资的价格。

他认为，从债券的基本要求来看，非常重要的是有稳定的还款来源，《办法》切实落实了土地储备专项债券的还款来源。

乔宝云告诉记者，吸引越来越多的社会资本方是特殊债券快速发展的重要方向，只有让每一个项目与资产、收益相对应，才能让市场、信用评级机构评估信用状况，让投资者更清楚风险和收益，更好地识别市场