“人民日报：地方“造城盛宴”风险大”

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国家发改委城市和小城镇改革发展中心最近调查的12个省区中，12个省会城市全部建成新城，144个地级城市中133个建成新城，平均各地级市提出建设1.5个新城新区

新城建设有多热？

许多新城市规划面积达到现在城市面积的一半以上，规划人口几乎相当于现在城市生活的人口

“兰州推移700座荒山建设新城市，延安投千亿元建设新城市，贵州许多贫困县土地置换集镇建设新城市，庐山建设新城市，1万5000居民下山……”。 如果在各搜索引擎中输入新城市这个关键词，各地猛烈的“城市建设”信息就会历历在目。

近年来，一些地方在打着推进城市化的旗号，纷纷建设新城新区的同时，愈演愈烈。 国家发改委城市和小城镇改革快速发展中心对12个省区的最新调查显示，12个省会城市均提出推进新城新区建设，共规划建设55个新城新区，其中沈阳建设13个新城新区，武汉也规划11个新城新区 在144个地方城市中，提议建设占92.4%的133个新城新区，平均各地方城市提议建设1.5个新城新区。 161个县级城市中，提出建设新城新区的有67个，占41.6%。

我们真的需要这么多“新城”吗？

“新城并不是不可以建造的。 随着经济社会的高速发展，原城市承载力达到极限，城市快速发展空之间有其合理性，但现实中一点新城建设违背了快速发展的规律，是人为的“造城”。 》国家发改委城市和小城镇改革快速发展中心主任李铁表示，目前地方新城新区建设普遍存在“数量过多、规模过大、标准过高”等问题。 “在我们调查的城市中，很多新城的规划面积达到了现有城市面积的一半以上，规划的新城新区人口几乎相当于现有城市生活的人口。 而且许多地方新城新区的建设提出了很高的建设标准，有生态城、智慧城、科技城、现代城等，建设布局标准大多是国内和国际的领先标准。 ”

这种拔苗助长和超越实际的方法，不应带来许多问题。 虽然有些地方在城市建设中打头阵，新城区很快就几十、百平方公里，但由于缺乏比较有效的产业支持，招来的商家寥寥无几，新城区最终成了荒草地。 在小地方进行了大规模的土木工程，用钢筋混凝土、砖头和石头在短期内人工建成了新的城市，但是由于没有足够的人口，到了晚上就一片漆黑，没有人居住，成为了“鬼城”。 另一个新城市在建设过程中，严重违反用地扩张，安置补偿不合理，政策不到位，引起群众不满，群体性事件频发，严重影响了社会和谐稳定。

“建造城堡运动”谁是推动者？

我认为有些地方在城市化的路径选择上，重点是城市空之间的扩张和土地开发，这样推进效果更快

为什么地方政府这么热衷于建立新的城市？  

“新城建设过热，根源在于各地对中央城市化政策的理解不一致。 ’中国人民大学土地规划研究中心主任严金明表示，党的十八大虽然提出要推进城市化的快速发展，但城市化绝不是钢筋混凝土的简单堆砌，其核心是人的城市化。 “遗憾的是，目前一些地方在城市化路径选择上，侧重于城市空之间的扩张和土地开发。 因为这样推进比较容易，见效快，副作用也大，容易引起“烂尾工程”。

地方重视gdp的快速发展构想，也是“建城运动”的重要后盾。 虽然各地表示不将gdp作为考核指标，但在实践中仍有不少地方是“唯一的gdp论英雄”。 目前工业招商竞争激烈，很难利用这一点快速拉动gdp增长，但可以通过新城开发，轻松拉动基础设施投资，促进房地产业的快速发展，在短时间内实现gdp的大幅增长。

“目前，许多新城建设体现了政府和官员的意愿。 ”李先生认为，新都市建设有目共睹，在城市周边建设大块土地，规划新都市，再按照高标准建设许多大楼、道路、广场、地标建筑，城市的“品位”就会得到提高，业绩就容易显现。 “有了这样的‘成果’，政府官员可以获得越来越多的提拔机会。 另外，即使后来发现了决策错误，新城一团糟，晋升的相关人员也不承担其失误的责任，缺乏比较有效的奖惩机制，所以很多地方相关人员对新城建设充满了热情。 ”

“新区”建设之所以发生变化，深层原因也在于地方对“土地财政”的依赖。 近年来，各地土地出让金在地方财政收入中的比重不断提高。 年，全国土地出让金达到2.69万亿元，相当于同期全国地方财政总收入的40%以上，在一些县市，土地出让金占预算外财政收入的比例超过了50%。 国土资源部法律中心的研究报告指出，“现行财税体制下，中央和地方的财权、事权不一致。 地方政府需要在缺乏建设性财政资金的前提下实现工业化和城市化加速发展以支撑基础设施建设和公共支出依靠经营用地的转让获得资金 ”因此，通过大规模城市建设拉动地价，提高城市价值，获取越来越多的财政利益，将成为许多地区的“合理”选择。

盲目“建造城堡”的风险有多大？

造成耕地大量占用和严重的资源环境破坏，地方债务风险也不容忽视

专家表示，目前这种各级政府热衷于扩大城市面积的方法十分危险，大跃进式“建城运动”蕴含的巨大风险不容忽视。

“许多地方在新城建设中大量占用耕地，这将严重冲击我们18亿亩耕地的红线。 ”严金明表示，城市“地摊”式的扩张，脱离了实际的宽阔道路、大广场的建设，建成区人口密度低，造成土地资源严重浪费，耕地减少过快。 据统计，1996年全国耕地面积19.51亿亩，到2008年减少到18.2574亿亩，12年间耕地面积减少1.2526亿亩，耕地保护形势越来越严峻。 “工业化、城市化快速发展，加之对粮食刚性的诉求增加，耕地大幅减少，将直接威胁到我国的粮食安全。 ”

资源环境面临的压力也同样很大。 一点城市空之间无序开发，人口过度集聚，交通堵塞严重，食品安全事件频发，大气、水、土壤等环境污染加剧。

地方债务风险也不容忽视。 “目前，许多地方将促进经济增长的宝藏强加于新城建设，利用融资平台进行杠杆化已成为普遍的做法。 ”李铁表示，大部分新城规划明确了巨大的投资规模，期待着未来通过新城开发的土地出让金得到偿还。 据国土资源部统计数据，截至年底，全国84个主要城市处于抵押状态的土地面积34.87万公顷，抵押贷款总额5.95万亿元，比去年同期分别增长15.7%和23.2%。 “这些新城建设，如果开发主体不足，地方政府将面临投资风险问题。 ”

目前，城市债务问题已经开始显现。 审计署对36个地方政府本级以来的政府性债务状况进行了调查，结果表明，两年来，上述地方政府债务余额增长了12.94%，债务率最高的城市债务余额是当地综合财力的两倍以上。 然后，作为地方政府还债重要“后盾”的土地出让金下跌。 全年全国土地转让合同价款为2.69万亿元，这个数字远远低于全年的3.15万亿元。 加之中央政府从转让收入中提取水利、教育等基金，地方政府可掌握的资金大幅减少。 这种增加增加了债务风险。

新城”建设如何走正确的道路？

关键是要先处理干部考核问题，从“实物考核”转变为“人本考核”，不能再搞“gdp至上”了

城市化是历史发展的过程，也是经济社会快速发展的必然结果，不能以建设新城市作为追求gdp的手段和“应景之作”。 地方政府在城市建设中，要按照科学快速发展的思路，更新城市规划理念，切实转变城市快速发展模式。

“要吸引地方新城建设行为，必须首先处理干部考核问题，不能再有gdp至上的现象。 ”严认为，通过“造城”长期拉动gdp增长是不可能的，也是不现实的。 未来，对各级干部的考核，必须着眼于经济社会全面、协调、可持续快速发展，尽快从“实物考核”转变为“人本考核”，考核文案越来越关注科学快速发展的理念和民生，体现为大众服务的政绩观

计划应该是城市建设的“指挥棒”，但是现实中，前任市长计划的项目还没有完成，下届市长大多重新建设，变成了“在纸上画画”的计划。 “当前，许多新城建设都是市长当头的行为，未来要提高规划的科学性、严肃性，逐步发挥市场配置资源的基础性作用，必须避免行政推进。 ’李先生在新城规划公布前必须经过科学论证，严格执行已经明确的规划，绝对不允许前一位领导向东，后一位领导向西，必须尽快建立约束机制

诱惑地方在城市建设中走正道，财税体制也要做出相应调整。 在目前财权权力分割的租税财政体制下，财力相对集中在中央省级； 权力分散在地方政府中。 专家建议，未来加快现有财税体制改革，建立财政收支平衡制度，重新调整中央和地方之间的财权事权，减少地方财政压力，并建立土地、金融、财政、规划、审计等部门分担责任、新闻共享、联合审计的风险防范机制。