““镇改市”胎动：河北燕郊和浙江龙港，广东佛山就是你们的榜样”

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有多少人知道，广东佛山、珠江三角洲最发达的工业基地之一，是粤港澳大湾区重要的结点城市，却是中国四大古镇之一？

历史的车轮不断前进，不知道有多少城市诞生和兴盛； 有多少城市逐渐衰退，沉入黄土？ 如佛山，原广东省南海县管辖的城镇，如今一跃成为南粤名城，而曾经是“广东首县”的南海县反而成为佛山市的一个区。 这种沧桑变化，古今中外数不胜数。 一个城市成为失去的代表。 古埃及的旧都底比斯、古波斯都波斯波利斯、我国河畔繁华千年的扬州城； 也有人像纽约、香港、深圳一样，都是从小城镇和小渔村开始，经过百年或二三十年后成为超都市。

小城镇还有这样的机会，在中国城市化时代的大潮中，会出现很多“超大型城镇”的不是“鱼跃龙门”吗？ 像河北郊区、浙江龙港、广东厚街，他们是常住人口达到五六十万的发达地区，但只是镇级行政单位。 长期以来，各类资源的不匹配给这些地方的快速发展带来了实质性的困扰。

这样的机遇可能迫在眉睫——4月8日，国家发改委媒体发布《2019年新型城镇化建设要点任务》(以下简称“要点任务”)。 在关注文件中的“ⅱ型大城市解除落户限制”等文案时，很少有人注意到“切实增设中小城市，落实非县级政府驻地特大镇设市”的表述。

由此看来，迄今为止争论不休的发达地区“镇设市”似乎不仅停留在了地方政府的构想阶段。 从最近以“镇改市”地区为目标的动向来看，相关改革已经“胎动”。

浙江省苍南县龙港镇图片来源:我司

目前，我国常住人口10万以上的特大镇已不新鲜。 根据年进行的第六次全国人口普查数据，中国人口最多的10个城镇中，3个个体的人口超过60万，5个个体的人口在40万~60万之间，2个个体的人口在30万~40万之间。 其中，人口排名第一的是广东佛山市狮山镇，有66.5万常住人口。 根据近年的统计，这里的人口还在持续增加。

人口高度集中，另外，这些特大镇的经济规模也稳定超过了许多中小地方市。 例如狮山镇的年生产总值超过1000亿元。 即使在广东省内的地级市云浮市，全年全市的gdp也只有840.03亿元。

另一个人口超过30万的特大镇浙江苍南县龙港镇，苍南县政府官网显示，全年龙港镇全镇实现生产总值226.9亿元、工业总产值407.8亿元、财政总收入23.2亿元。

这些特大镇往往不是县级政府所在地，但往往比人们所知的“县城”更繁华。 以北京近郊的河北三河市燕郊町为例，商业设施密集度远远超过三河市区。 网络地图数据显示，燕郊有6个大型购物中心、8个肯德基、2个麦当劳和1个星巴克。 三河市内只有一个购物中心、麦当劳和肯德基，没有星巴克的分店。

在经济发达、人口众多、商业繁荣的情况下，这些特大市长时间以来面临着“小马拉大车”的困境。 另一方面，常住人口已经超过了许多地级市。 但另一方面，其管理人员编制与常规乡镇无异，100多人的公务员编制要管理50多万人的治安和社会生活，明显力量不足。

因此，对这些特大镇来说，以“镇改市”的方法从根本上改变了管理体制，期待着成为名副其实的“城市”。 此前，已经提出了推进在这些特大城市设立市政府、拥有相当于县级市权限的进程的权威文件。

例如，年末颁发的国家新型城市化综合试点方案提出:“在符合行政区划合理调整的前提下，选择部分有条件的地方进行城镇拆迁设市试点。” 方案中还确定了前述浙江龙港镇必须确定“县级单列管理”的基本定位。 在财权方面，将龙港升格为县级财政管理机构； 在行政执法和审批权方面，将县级行政机关管理的若干事项和行政执法权限委托给龙港。

但是，近年来，这些地方撤镇设市的进程一直是“雷声大雨点小”。 问题到底出在哪里？

国家发改委城市小城镇改革快速发展中心学术委员会秘书长冯奎对《每日经济信息》记者表示，镇设市进展缓慢有价格因素。 市政府一设立，相应地增加了许多组织结构，价格分担是个重要问题。

另外，一方面在镇上设市的困难是如何协调设市的城镇与原所在县(市、区)的优势关系。 如果推进城镇的设置，城镇所在的县和区也有可能失去经济支柱。

此外，设市后，这些地方面临着较大的管理能力缺口。 如果城镇上市的话，其管理团队和管理能力可能会有很多不足。

也有观点认为，将这些特大镇建成“镇级市”，可以应对设市过程中出现的等级过高、机构过多的问题。

对此，中国社会科学院城市快速发展与环境研究中心研究员牛凤瑞在接受采访时表示，目前我国有直辖市-副省级城市-地级市-县级市-四级城市体系，加上镇级市，形成了五级城市体系，城市层次太多，太复杂。 另外，如果镇级市还是镇级单位的话，设置市的意义不大。

河北省郊区照片来源:我司

虽然“城镇建设市”面临许多困难，但从这次公布的“要点任务”来看，这一改革尝试必须进行实质性的推进。

冯奎对《每日经济信息》记者表示，目前，一个城镇人口已达到小城镇的规模，从产业形态、基础设施、公共服务等方面与城市相近，但新城市化的任务是推进有条件的城镇有序设置，这是一个长期快速发展的方向 当然，城镇的设市要考虑所有因素的影响，在“秩序”、“有利”的框架下有条不紊地进行。

进入今年以来，许多以“改变城镇”为目的的地区也明显加快了步伐。 例如，今年1月发布的2019年浙江省政府实务报告首次发表了“推进龙港拆迁镇建设”的表态。

在今年3月刊登在苍南县互联网问政平台上的回答中，苍南县政府指出，目前龙港镇人口规模、区域经济、城镇资源环境基础设施、区域基本公共服务等各项指标符合县级市设立要求，符合城镇设立条件。 为此，温州市人民政府根据国家11个部委的文件要求和县级市的设立标准，按要求逐步申报龙港拆迁镇设市。

东莞厚街镇图片来源:我司

当然，真正有资格设市的城镇还是极少数。 对大多数城镇来说，关键还是要扩展其管辖权限，提高其管辖能力，避免发生资源失配。

此次发布的《要点任务》指出，要推进经济发达镇行政管理体制改革、扩张、质的提升合作，处理法律认可、财政体制、人员编制统一录用等问题。 加强小城镇基础设施和公共服务的补充，提高为镇区居民和周边农村服务的能力。

这里所说的“经济发达的城市”到底是怎么定义的呢？ 从年发表的《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》中，记者找到了答案。 据该文件介绍，“东部地区经济发达镇建设区常住人口通常为10万人左右，中部和东北地区通常为5万人左右，西部地区通常为3万人左右。 ”。

从迄今为止各地的实践来看，扩大部分城镇行政管理体制权限的尝试已经取得了明显的成果。 江苏省20个经济发达镇从2009年开始被授予县级经济社会管理权限，平均被授予600多个县级管理权限，有效地处理了地方政府“小马六甲”的现实课题。

值得观察的是，经济发达镇权限不断扩大，没有出现明显的冗员问题。 在江苏省经济发达镇行政管理体制改革试点镇苏州市甬直镇，从去年开始，将原有的60多个部门单位整合为党政办公室、行政审批局、综合行政执法局等“一辩七局”8个职能部门，建立了简单高效的基层管理体制。

(封面照片来源:本公司)