“土壤污染防治法起草人接受每经专访：揭秘谁出资、如何治焦点问题”

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8月31日，十三届全国人大常委会第五次会议全体通过《中华人民共和国土壤污染防治法》(以下简称土壤污染防治法)，意味着大气、水、土壤三大环境行业的污染防治法已经全部到位。

土壤污染防治法共在七大章九十九条中有规定，体现了“以预防为主，保护优先，分类管理，风险管理，承担污染责任，公众参与”的大致体系。 其中，在风险管理和修复中，该法严格区分农用地和建设用地管理制度，在责任划分上开创性地提出“土壤污染责任人无法认定的，土地开采权人应当实施土壤污染风险管理和修复”的规定。

由于该法从列入立法计划到最后制定，是五年来新制定的法律，土壤污染底不清、污染形势多复杂、修复难度大等问题摆在眼前，对该法的起草者来说，是将所有条款都成文的

不愿意签署的土壤污染防治法的起草者在接受《每日经济信息》(以下简称nbd )记者采访时认为，该法的许多条款非常先进，首要强调土地的安全利用，但这有点像市场人们期待的那样，是土壤修复市场的“春季” 法律没有对行政罚款规定特别巨额的金额。 因为，要让污染负责人进行风险管理和修复。 这将是特别大的开支。

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nbd )土壤污染防治法的制定已经进行了多年，中间经历了令人印象深刻的波折吗？

起草人:该法被十二届全国人大常委会列入立法计划后，到最后公布大约花了五年时间。 年6月全国人大常委会首次进行审议，年12月进行二审，此次三审通过。

因为是新制定的法律，所以我们的制定过程中新成立了很多制度，这部法律比较积极，但是在立法过程中经历了非常激烈的讨论。

例如，在土壤污染防治标准体系的制定过程中，就标准的名称是什么进行了多次修订。 是叫土壤环境质量标准，还是叫土壤质量标准，还是叫土壤污染防治标准，最后我们制定了土壤污染风险管理标准。 另外，如何建立基准体系，如何设计地方基准，如何使地方基准比国家基准严格等，我们曾经争论得非常激烈。 最后法律这样规定，也是各方意见一致的结果。

并且，在地方土壤污染防治立法的过程中，我们创造了比较新的模式。 即鼓励湖北、湖南、黑龙江等地根据地方情况先行立法，已经制定了地方性土壤污染防治法法规。 我们在立法过程中反复与地方商讨，鼓励制定地方地方性法规，然后吸收不同地方的经验，最后制定了土壤污染防治法。 这是土壤污染防治立法的一个亮点。

另外，关于土壤污染如何发现污染、如何设定制度、农用地、建设用地如何分类管理、土壤污染防治法的章节中风险管理和修复的章节中分别与其他部门进行了讨论，在这两类用地中

nbd :在土壤污染治理过程中，责任人的划分是社会争论的焦点，土壤污染防治法在建设用地中规定了土地使用权人的责任，这在考虑什么？

起草者:因为是土壤污染负责人，特别是建设用地，当时议论纷纷。 建设用地的土地采购权人承担责任是比较创新的规定，也是督促用地人逆向推进自己这片土地是否“干净”、是否污染、前沿的土壤污染调查工作。

进而，将尖端的土壤污染状况调查数据库化，实现整个数据共享。 这需要5~10年慢慢完善数据库。 因为包括土壤污染在内的调查、详查、调查等制度都是相互关联的，所以有明确我国土壤污染调查后进行管理，最后风险管理修复结束后，从建设用地土壤污染风险管理和修复清单上转移的机制，这些都是比较优势的制度

实际上，我们在建设用地土地使用权者的土壤修复上挖了个洞。 对土壤污染防治法实施前发生，同时土壤污染责任人无法认定的污染区划，土地采购权人实际承担土壤污染风险管理和修复的，可以申请土壤污染防治基金，集中于土壤污染风险管理和修复。

我们调查了很多国家的土壤污染防治法律，最后土壤污染责任人除了被认定为污染者外，还加上土地采用权者，是所有国家中土壤污染责任人范围最小的。

其中，美国的超级基金法，其负责人范围非常广，从相关土地中获利的人几乎都要承担连带责任。 土壤污染具有累积性和滞后性的优点，有不容易当场发现土壤污染的责任者，因此各国在立法时都面临着这种情况，很多土壤已经被污染了，但不容易找到责任者，要让政府承担全部责任

从法律依据上说，我国的土地管理法规定，在利用土地时必须履行相应的义务。 我们向土地开采权人增加义务，也是因为我国是公有制，土地开采权人实际上是管理该土地的人，即使此前没有土壤污染防治法，大气、水、环境保护法等也对该土地的污染排放有规定，应防止土壤被污染。 在我们征求意见的过程中，大部分人对这项规定没有特别大的异议。

nbd :修复土壤污染需要大量资金，土壤污染防治法提议设立省级土壤污染防治基金，为什么中央也不要求设立基金呢？

起草人:基金的设立符合国际惯例。 我们研究了很多国外的立法。 它们大多有基金。 我们打算首先从中央和省级两级设立基金，但是由于我们国家目前的财政体制，我们没有在中央一级设立基金。

建立土壤污染防治基金制度当时争议较大，最后保存基金制度，最后只设省级基金也是各方达成的共识，这符合我国的实际情况，符合我们的财政管理体系，也符合土壤污染治理体系的迫切要求。

对我们国家的整个财政体制来说，现在的趋势是不要太单体设立基金，而是以统一的中央财政预算形式支出。

土壤污染修复有其特殊性，需要非常多的资金。 考虑到中央财政的压力，如果中央财政处理所有土壤污染所需的钱，中央财政的压力将非常大，无法体现受益者补偿、污染者责任的大致情况。

nbd :土壤污染防治法出台后，被许多业界人士认为是“最强”的污染防治法，它到底强在哪里？

起草者:一方面被认为是最强的，体现在对土壤污染的风险管理和修复这一部分，另一方面也在向污染责任者追究这一部分。

其中，有关风险管理和修复的法律规定得非常详细，如大气、水污染防治法在污染行为发生后，首要是处罚，没有对污染者提出修复的要求。 土壤污染修复的义务从调查开始，在调查中发现污染，进一步进行风险管理，进行修复。 的责任、采矿权人的责任、污染人的责任、农用地上的农民的责任等相关好处人的责任都做了非常详细的规定。 因为规定得很严格，所以强的可能就在这里。

另外，根据土壤污染防止法，可能认为对土壤污染行为的处罚力度较小，但是对行政罚款没有规定特别大的金额。 因为让负责人进行风险管理和补救是特别大的支出。 行政处罚是在此基础上进行的处罚。 我们没有以行政处罚的形式让污染责任人承担首要责任。 如果只看惩罚的话，你可能觉得土壤污染防治法的惩罚力度很小，但我们的要点是委托他们进行土壤污染修复工作。

nbd :土壤污染是大家在意的话题，对这个法律社会也寄予了很大的期待。 你认为这项最终制定的法律满足了大家的期望吗？

起草人:我想我们达到了我们的期望。 本来，防止土壤污染并不要求完全修复所有被污染的土壤。 还是要以风险管理为中心。 我们在这些方面花了很大的力气雕琢了条款。

根据目前的技术水平和各国多年的土壤污染修复经验，受污染土壤的所有要求修复都不是特别可行的途径，我们对风险管理的要求占了大头。 这可能和大家刚开始对防止土壤污染有所不同。

也注意到，在土壤污染防止法修正时，经常出现土壤污染这一产值是多大规模的信息。 这是不成熟的理解，要修复所有被污染的土壤是不可能的也是不科学的。

另外，现在土壤修复的技术是固化法等，但这是短期有效的技术，长期来看仍是不可估量的，要减少这种不可估量的事情，还是要以安全利用为主，修复真正必须修复的土壤

年4月，全国土壤污染状况调查公报称，这是监测点调查，相当于法律中的人口普查。 人口普查只是粗略地反映了土壤污染的状况。 但是，这不能作为进行土壤修复的依据。 我们必须集中于所有地块进行调查。 土壤状况在所有地方都非常大，我不认为大气和水是均匀的介质。

另外，全国土壤污染状况调查公报发表后，土壤修复第三方机构大量涌现，每年增加数十家企业，但我们强调，从最初立法之初就没有建立大规模产业，而是以安全利用为主。 所以，从这个角度来说，我认为这部法律对各方面的责任，首要的制度设计已经很理想了。 在政府方面的相关业务刚刚开始，底数还不是特别清楚的情况下，我们的法律就是这样适度进行了设计的。 从我工作十几年的经验来看，还没有一部法律是这样出台的，超出了当时的预想。

这项法律强调的是安全利用，不是土壤大修复市场打开的概念，需要强调的是两者之间还有差距。