“中办国办再发文：既要促进土地小块并大块 又要防止人为垒大户排挤小农户”

本篇文章3631字，读完约9分钟

继19日今年中央一号文件公布后，2月21日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于促进小农户与现代农业快速发展有机联系的意见》(以下简称《意见》)。

今年一号文件是“要巩固和完善农村基本经营制度”的部分，要落实支持小农户和现代农业快速发展的有机联系政策，完善“农户+合作社”、“农户+企业”的优势联系机制 加快培养各类社会化服务组织，为每家每户提供全程社会化服务。

仅两天后，《意见》进一步细化了“促进小农户与现代农业快速发展的有机联系”的相关内容，提高了小农户的快速发展能力，提高了小农户的组织化程度，扩大了小农户增收空之间，健全了面向小农户的社会化服务体系制度

《每日经济信息》记者观察到，《意见》特别强调“顺应小农户分化趋势”，不统一，不强制命令。 《意见》中有“通过更换村组内的兼并地、退出土地承包权等方法自愿招揽小农户，促进土地小块大块”的表述，也要求“防止人为大户垒，排挤小农户”。 由此可见，中央始终尊重小农户的意愿，把保护小农户权益放在极其核心的位置。

图片来源:本公司

《意见》指出，快速发展多种形式的适度规模经营，培育新型农业经营的主体，是增加农民收入、提高农业竞争力的比较有效的方法，是建设现代农业的前进方向和必由之路。 但是，我国人少，各地农业资源存量条件差异很大，很多丘陵地带参差不齐，不是短期内就能全面规模化经营的，也不是所有地方都能实现集中连片规模经营的。 在目前和今后很长一段时间内，小农户的家庭经营是我国农业的首要经营方法。

因此，必须迅速发展适度规模的经营，正确解决支援小农户的关系。 发展准快速适度规模经营是农业现代化必由之路的前进方向，既要发挥其在现代农业建设中的带动作用，又要认清小农家庭经营长期以来是我国农业基本经营形式的国情农情，鼓励以多种形式迅速发展适度规模的经营 要完全对比小农户的扶持政策，加强面向小农户的社会化服务，把小农户引入现代农业快速发展轨道。

《意见》强调，要充分考虑各地资源存量、经济社会快速发展和农林畜牧业产业的差异，顺应小农户分化趋势，积极探索不同类型小农户快速发展的道路。 不一刀切，不强制令，保持足够的历史耐心，保证我国农业现代化进程稳定、顺利、好进。

韩长赋农业农村部部长在解读1号文件时也表示，我国是小农户占大多数的国家，因此要迅速发展市场化的农业，必须组织农民抱团进入市场。 进行现代农业必须迅速发展适度规模的经营，这也需要农民团结组织，实现共同富裕的目标。 “所以，我们必须多次迅速发展各种形式的合作社。 这也是我们2019年的要点。 ”

中国宏观经济研究院产业经济与技术经济研究所副所长姜长云指出，促进小农与现代农业快速发展的有机联系，构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系的弱点，抓住提高农民获得感、幸福感、安全感的难点，推进农业快速发展的质量变革、效率变革、效率变革，

一号文件指出，重复家庭经营的基础地位，赋予双重经营体制新的内涵。 突出家庭农场和农民合作社两种新型农业经营主体。

对此，中泰证券杨畅表示，现阶段“统一结合的双重体制”的大方向仍然是“统一”，“新内涵”的表述意味着“统一”的方法发生了变化，特别是在产业化合作经营等方面，有望实现高速发展，从而为龙头公司带来利益

另外，据观察，此次《意见》还确定地提出在“提高小农户组织化程度”方面，发挥龙头公司对小农户的带动作用。

《意见》提出，完善农业产业化带农惠农机制，支持大企业通过订单收购、保证金分红、二次还款、股权合作、吸纳就业、与村企业对接等多种形式共同快速发展小农户。 鼓励龙头公司通过企业+农户、企业+农民合作社+农户等途径延长产业链，保障供应链，保障完整的利益链，将小农户纳入现代农业产业体系。 鼓励小农户出资土地经营权、林权等领导公司，采取特殊保护，探索落实农民负效益、无损分配机制。 鼓励和支持农业产业化联合体的快速发展，通过统一生产、统一营销、新闻互通、技术共享、共同创造企业品牌、融资担保等途径，与小农户形成稳定的优势共同体。

业内人士认为，企业+农户、企业+农民合作社+农户等方法的基本模式是农户与企业之间以签订合同的形式确定双方的权利和义务。 该模式可以在农民学习生产技术、规避市场风险、规模经营增收等方面发挥积极作用。

在稳定小农户土地政策方面，《意见》表示，要稳定、长期保持土地承包关系不变，切实结合第二次土地承包期满后再延长30年的政策执行。 建立农村土地承包经营权登记制度，为小农户颁发《确权、铁证》。 在有条件的村组，结合高标准农田建设等，小农户自发通过村组内兼并地交换、退出土地承包权等方法，促进土地小块大块、形成独栋农田。

落实农村承包地所有权、承包权、经营权“三权”分割办法，保护小农户土地承包权益，及时撮合滚动纠纷，依法稳妥规范推进农村承包土地经营权担保贷款工作，小农户参与土地资源配置，共享土地规模经营收益 规范土地转移交易，建立集新闻发布、租赁合同网签、土地整治、项目设计等功能于一体的综合性土地转移管理服务组织。

据记者观察，去年12月，农业农村、发改委等六部门联合发布了《关于土地经营权入股试点农业产业化经营快速发展的指导意见》。 农业农村相关负责人在解读这一意见时表示，土地经营权入股快速发展农业产业化经营是深化农村土地制度改革的重要措施，也是促进农业适度规模经营，实现小农户与现代农业快速发展有机联系的重要途径。

该负责人表示，在推进过程中应该掌握四种大致情况。

一是实行“三权分置”，严格遵守政策底线。 重复农村土地集体所有，依法遵守农民集体对承包地的各项职能，严格保护农民的承包权，任何组织和个人都不能代替农民家庭的土地承包地位，要充分利用土地经营权，依法平等保护经营主体依法取得的经营权

二是遵循市场规律，发挥政府作用。 它重申了市场在资源配置中的决定性作用。 客观反映土地等因素的实际贡献和稀缺程度，根据市场规则协商，明确股权准入各方面的权利义务和利益分配，政府通过土地经营权全面股权准入政策措施，平等保护各方面的合法权益。

三是因地制宜推进，循序渐进快速发展。 充分考虑地区差距、经济基础、农村劳动力转移等因素，根据现实情况适度开展土地经营权准入。 鼓励寻找形式多样、符合实际的入股方式，不强制命令、盲目攀登、“一刀切”。

四是加强风险管理，保护农民利益。 土地经营权的股份准入期限不得超过土地承包的剩余期限，股份准入土地不得改变性质和用途，不得降低耕地基础能力，严禁土地“非农化”。

图片来源:本公司

《意见》再次重申要提高金融服务小农户的水平。 快速发展农村普惠金融，健全小农户信贷新闻征集评估体系，完全探索无抵押、无担保小农户小额无担保贷款政策，不断提高小农户贷款面，切实加强对小农户生产快速发展的贷款支持。 支持农村商业银行、农村合作银行、村镇银行等农村中小金融机构立足县域，加强对小农户的服务。 支持农村合作金融规范快速发展，支持农村资金合作组织，通过试点稳步开展农民合作社内部的信用合作。

产业链金融、互联网金融鼓励小农户在依法合规的前提下提供金融服务。 鼓励向为小农户服务的小额信贷机构快速发展，开发专业信贷产品。 加强农业支持再融资支持，引导金融机构增加小农户融资投入。 鼓励银行领域的金融机构在风险控制和商业可持续发展的前提下扩大农业农村贷款担保范围，提高小农户融资能力。

那么，在提高金融服务小农户的水平时，是否应该观察那些问题呢？

对此，国家金融与快速发展实验室银行研究中心研究员游春在接受《每日经济信息》记者采访时表示，最重要的是提高金融服务的可获得性。 文件中记载的相关内容是，最终目标是如何提高农村金融服务的可获得性。 只有提高金融服务的可获得性，才能提高其覆盖面。

游春认为，提高金融服务的可获得性有很多要点。 例如，大银行和其他金融机构推出符合农村不同群体诉求的特色农村金融服务产品，产品首先要适合市场，因此在产品开发之前必须了解农村金融服务诉求。

另外，要提高农村金融的复盖范围、宣传农村普惠金融等，提高互联网金融、数据技术在金融服务支持中的作用，首先需要网点，但对商业银行来说，铺实体网点是不经济的。 如果充分利用互联网和数据技术，可以配置一点自助用具，非常方便。

“最近在农村广泛普及的是小型金融服务终端可以实现小额访问的形式。 例如，3000元以内的情况下，银行不需要派人操作，而是让村里的会计代办服务。 华东沿海一带的农村已经普及。 ”游春表示，要提高金融服务的可获得性，还需要各级政府的支持。 政府在发放贷款、提供担保、征信、配置金融服务的机具、设备采购资金补助等方面可以对商业银行给予政策性支持。

游春还指出，农村普惠金融的地区差异还比较大，东部地区在农村金融服务方面相对完善，中西部地区资金、机构人员等资源不足，以及自身经济快速发展水平不同，因此对金融服务的诉求也可能不同。

(封面照片来源:本公司)